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当前质量技监系统加强消费品质量安全监管措施透析
来源:   发布日期:2014-09-23   查看次数:580 次
  中国经济如何寻找发展的内生动力?在今年的博鳌亚洲论坛年会上,国务院总理李总理给出了三个答案:改革、调结构和改善民生。他说:“要向改善民生要动力。发展的目的是为了民生。中国13亿人是世界上最大的消费市场,也是需求的富矿。”
  但随之而来的问题是,“富矿”摆在那里,大家能开发出多少。换句话说,什么因素制约大家的消费需求的增长呢?
  分析拉动消费需求的关键因素,经济学家会给出几个重要的因素,一是收入增长。二是影响消费的预期,如养老、医疗等。三是消费的环境……通俗地说,除了有钱花,还要敢花钱。当前,我国正处于从消费品制造大国向制造强国转变的重要时期。在这一特定历史时期,消费品的质量安全状况在总体趋好的同时,也面临许多矛盾和问题——消费品质量符合性还有待提高、消费品质量水平不平衡、消费品质量安全事件时有发生、制假售假还难以根本杜绝。一句话,消费品市场失秩尤其是消费品质量安全失范,是当前消费者不敢花钱从而制约消费需求增长的一个重要因素。
  消费品质量安全问题的存在,对内危害消费者健康安全,动摇消费信心,对外影响出口贸易,损害我国产品形象。为此,国家质检总局不久前专门发布了《关于加强消费品质量安全监管工作的引导意见》(以下简称《意见》)。该《意见》明确了消费品质量安全监管工作的引导思想、基本原则、工作目标、主要措施和工作要求。
  其中,《意见》提出要突出民生导向、底线思维、风险管理、多元共治等四个原则。在民生导向上,要以消费者关注的产品为重点监管对象,以消费者热议的问题为重点监管内容,以消费者反映集中的诉求为重点监管方向;在底线思维上,要提前制定应急预案,努力防止发生行业性、系统性和区域性的质量安全问题;在风险管理上,要注重风险信息采集分析,建立健全风险反馈机制,不断提高工作的针对性和有效性;在多元共治上,要大力推进社会综合治理,实现治理主体多元化。
  同时,《意见》要求质检系统通过突出监管重点、创新监管方式、推动电子商务质量监管等10个方面来提升消费品安全水平,并提出了一系列让人眼前一亮的新办法,包括逐步建立重点消费品质量安全风险清单;加快建立消费品质量安全市场反溯监管机制;在监管工作中试行购买第三方检测认证服务;建立国内消费品质量安全风险快速预警系统;加快构建“网上抽查、源头追溯、属地查处”的电子商务产品质量监督机制;组织开展消费品安全标准“筑篱”行动;加强消费品生产聚集区公共检验检测技术服务平台建设,提高对中小企业检验检测认证的便利化服务能力等等。
  锁定“主阵地”
  当前我国正处在经济增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期的叠加阶段,宏观经济面临通胀和下行的双重风险,企业生存环境较差,市场竞争加剧,利润空间下降,信贷风险上升,造成企业技术创新和质量提升的动力减弱,部分中小企业质量投入更是难以保证,容易进一步加剧消费品质量安全问题。
  因此,面对复杂局面的消费品质量安全监管工作千头万绪,必须找准“主攻点”,牵住“牛鼻子”——突出监管重点。
  《意见》在监管消费品主要措施的第一条,就提出了制定消费品重点监管目录,明确重点监管对象。完善舆情监测、伤害监测、消费者质量投诉等信息采集体系,逐步建立重点消费品质量安全风险清单,明确重点监管内容。
  消费品量大面广,但是我国的监管资源有限,监管能力还不足以实现全覆盖。形势要求质检系统要把好钢用在刀刃上,避免“眉毛胡子一把抓”。
  国家质检总局副局长魏传忠在全国消费品质量安全监管工作会议上指出,要抓紧制定重点消费品质量安全监管目录。首先要弄清楚消费品的概念和内涵,为科学制定质监部门重点消费品监管目录奠定基础。其次,要弄清楚消费品的外延,将消费品分好类。在此基础上,分析确定重点监管的产品。关键是要定好重点产品筛选原则。可以参照《全国重点工业产品质量监督目录》的做法,设定若干评价指标,比如影响依法履职的管理性指标、影响公共安全的社会性指标和影响人身健康安全的消费性指标等,运用风险评价的方法,对消费品质量安全状况进行综合评价,以此确定需要重点监管的产品范围。
  目前,国家质检总局的这项工作正在紧锣密鼓地进行。而在目录出台之前,各地方质监局已经在实践中摸索出了很多确立当地重点监管的消费品目录的经验和方法,为加强消费品质量安全监管提供了有力支撑。
  今年5月初,北京市质监局结合生产行业情况,经过对2013年收集到的4816条产品质量信息进行分析和评估,公布了汽车等21种产品质量安全风险相对突出的质量安全风险监控结果。为实现产品质量安全隐患早发现、早预警、早处置提供了帮助。
  据先容,此次发布的产品质量安全信息,均由北京市质监局成立的专项机构定期收集,数据来源包括12365投诉举报平台、质监部门监督抽查、有关检验机构和实验室检测、媒体反映、国内外机构发布的有关预警通报等信息。
  在2013年,北京市质监局风险监控中心共收集工业产品质量安全信息4816条,与2012年相比,风险信息数量增加了73%。按产品分类统计,信息数量排在前3位的分别是:日用消费品类产品信息2197条,约占46%;工业生产资料类产品信息1038条,约占22%;电气及电信、电子信息产品信息952条,约占20%。
  北京市质监部门结合本市生产行业情况,对这4816条产品质量信息进行分析和评估,发现21种产品质量安全风险相对突出,它们是汽车、玩具、服装及针织品、家具、电信终端设备、家用电热器具、家用卫生及保健器具、燃气灶具、鞋类、家用厨房设备、建筑玻璃及纤维、食品相关产品、电线和电缆、助力车(电动自行车)、电路开关保护或接用电器设备、隔声和隔热材料、轮胎、人造板、太阳能热水器、金属眼镜架、水嘴。
  21种突出风险中,很大一部分是日常生活中常见甚至非常细节的问题。比如汽车安全气囊无法正常打开,车内空气质量有问题;木家具的甲醛释放量不合格,转椅的脚轮往复磨损试验、甲醛释放量、座面冲击试验不合格;金属眼镜架存在镍析出风险等。有的风险波及儿童,比如弹射玩具的动能、活动部件的间隙等不合格;儿童服装绳带不符合标准要求,儿童鞋不防滑;儿童家具中重金属含量、稳定性、结构安全不合格等。
  另外,近些年大量出现的移动电源、电动车、电热暖手器等,也成为风险之源。报告指出,移动电话和移动电源存在爆炸风险,电热毯、电热水器、储热式电热暖手器的瞬态过电压等存在不合格风险,助力车、电动自行车则存在充电中自燃、爆炸的风险。
  针对以上发现的产品质量安全风险,北京市质监局通报了有关产品生产企业,要求企业查找、处理可能存在的质量安全隐患,同时将上述产品的本市生产企业纳入重点监管范围,在2014年对其开展产品质量监督抽查和执法检查。
  北京市质监局所确定的对21种突出风险的消费品进行重点监管,正是重点消费品监管目录的雏形。而对于《意见》中提到的加强与消费者的互动,引导消费者积极参与,把社会需求强烈、民意要求高的消费品纳入监管计划的工作措施,这在浙江省质监局的消费品监管中表现尤为突出。他们在确定重点消费品抽查目录的时候,结合资讯媒体报道、社会意见、群众关注,以及质量突发事件所反映的问题,确定监督抽查的产品。采取“你点我查”形式,把权力交给了普通老百姓,百姓可以利用微博话题留言、发送电子邮件、拨打热线电话等多种参与方式浙江省质监局监督抽查的具体产品。
  引入“新机制”
  当前,束缚消费者放心消费手脚的,还有消费申诉举报渠道不畅通让人产生的后顾之忧。为此,《意见》规定了要完善救济制度。完善12365投诉举报热线政策咨询、消费维权、纠纷调解等功能。加强和规范消费品质量仲裁检验和质量鉴定工作,发挥质检系统技术优势,为处置质量纠纷、维护消费者权益提供科学、权威的技术支撑。其中,探索消费品质量安全责任保险制度,是引入市场机制的一个新亮点。
  市场有眼睛,法律有牙齿。在科技水平不断提高的今天,消费品安全事件频发的一个重要症结在于:商家的失信收益高于失信成本,消费者的维权成本高于维权收益。因此,一些奸商为追逐不法利益而肆意践踏消费品安全制度,而消费者却陷入“为了追回一只鸡、必须杀掉一头牛”的窘境。
  从去年5月开始,厦门市质监局着力构建多元质量治理机制,联合厦门保监局在全市推行产品质量安全责任保险制度,实行企业质量信用状况与保险赔付挂钩的费率浮动机制,从源头保护了受到损害的质量安全事故受害者的利益,提升全社会质量安全责任风险防范意识,同时将合理分担企业经营风险。
  产品质量安全责任保险,属于责任保险的一种,是指产品的生产者和销售者的产品造成产品使用者人身死亡或者财产损失而应当承担的以损害赔偿责任为标的的责任保险,承保制造商或销售商因产品事故引起的依法应承担的损害赔偿责任。
  厦门市规定,产品质量有问题,保险费将会上调:
  凡参保产品抽查连续三年未出现不合格的,保险费率可在基准费率的基础上下调20%,连续两年未出现不合格的,保险费率可下调10%;参保产品获得各级政府质量奖、名牌产品、质量管理先进企业等奖项的,保险费率可在基准费率的基础上下调10%。
  但参保产品一旦出现质量安全事故,或被纳入质监部门质量信用“黑名单”的,保险费率可在基准费率的基础上上调20%-40%。
  至于具体的保险费率及其浮动,由承保企业和参保企业自行协商约定。
  今年上半年,质检总局也在与保监会研究,拟联合建立产品质量安全责任保险制度,预计下半年先以“汽车三包责任保险”为试点险种,率先在进口改装的家用汽车产品中推行。
  据透露,此次将在有条件的地区、行业或部分产品中开展试点、分步实施,在不断总结经验后,逐步扩大产品质量安全责任保险的范围。目前正在行业内部征求意见阶段,首个试点行业可能是近年来屡被曝光存在质量缺陷问题的汽车行业,试点险种为“汽车三包责任保险”。
  业内人士认为,虽然“汽车三包规定”已出台,但仍有部分进口改装的家用汽车产品经营者,不具备提供全国范围汽车售后服务的能力条件,并未严格实行“汽车三包规定”,给行车安全带来一定风险。此次试点的投保人或将是从事进口改装家用汽车销售的进口商,凡不具备提供全国范围汽车售后服务能力条件、未严格履行汽车三包责任的,应当投保“汽车三包责任保险”。
  值得一提的是,“产品质量安全责任保险”将采取政府推动和市场运作相结合的方式进行试点,并非强制型保险。不过,记者了解到,目前修订的《食品安全法》草案已经将“食品安全责任保险”作为强制保险进行推动。
  从国际上看,在美国、日本、德国、瑞士等国家,责任险的发展依靠建立法定责任保险制度来加以推动,即从事特定活动而可能承担损害赔偿责任的主体必须依据法律规定购买相应的责任保险。而在国内,目前我国责任保险在整个财产保险业中所占的比重不到4%,与国内生产总值之比仅为0.03%左右,分别仅为国际平均水平的1/3和1/10。
  因此,中国人民大学法学院教授、商法研究所所长刘俊海认为,害虫皆有天敌。他建议早日建立强制性的消费品责任保险制度。根据该制度设计,消费品生产者是投保人,消费者是被保险人与受益人。一旦消费者利益受损、而生产者拒绝赔偿或者缺乏赔付能力,消费者就可直接前往具有较强赔付能力的保险企业主张损害赔偿。由于消费品生产者的消费品安全隐患与保险企业的保险费率成正比,安全隐患越大,保险费率越高,一直到消费品生产者难以负担。倘若保险企业拒绝对安全风险极高的生产者出售责任保险,消费品生产者的破产关门也就在所难免。可见,保险企业为了自己的利益也会慎重确定保险费率,进而把失信企业逼近绝境,把诚信企业推向辉煌。强制责任保险制度具有降低消费者维权成本、鼓励生产者公平竞争与创新保险市场业务的三大功效,可谓一举三得。
  同时,他还建议,为大幅降低维权成本、提高维权收益、降低失信收益、提升失信成本,建议把公益诉讼制度引入消费品安全领域,授权协会组织对大规模消费品侵权商家提起公益诉讼。受害消费者无需出资聘用律师,也无需前往法院出庭,只需把身份证号码、银行账号信息与受损证据提交协会,就可正常工作与生活,坐享胜诉利益,实现零成本维权的梦想。
  而对于消费者与商家间的信息占有不对称,消费者维权时经常面临举证难、鉴定难的困惑。刘俊海建议对消费品经营者采取举证责任倒置的政策。倘若占有信息多的商家都无力证明自己的消费品没有安全缺陷,占有信息少的消费者更无力证明自己购买的消费品存在缺陷。由于消费者维权难的核心是举证难,举证责任倒置有助于降低消费者维权成本,提高维权的成功概率,实现商家与消费者之间的实质平等。
  找准“切入点”
  基础不牢,地动山摇。消费品安全监管需要夯实基础,要以相关技术标准为依据。《意见》明确提出,要开展消费品质量安全状况调查,摸清生产企业底数,建立企业质量档案,完善质量诚信体系。而其中基础中的基础,就是组织开展消费品安全标准“筑篱”行动,健全消费品安全标准体系,这是加强监管的“切入点”。
  以前,每当威胁公众健康的消费品安全风波出现的时候,消费者会不加思索地把目光投向监管部门,却总是被告知“没有标准”或标准陈旧滞后。如北京市质监局在通报产品质量安全风险报告中,对于移动电源、鞋类六价铬、童鞋防滑性能、金属眼镜架镍析出等指标,我国尚未制定相关标准进行规范;对于车内空气质量、儿童服装绳带、手机电池、陶瓷片密封水嘴重金属析出等可能存在的安全风险,我国标准均为推荐性。
  消费品安全标准是提升消费品安全水平、保障消费者安全的关键,是建立消费品安全的长效机制的基础,是促进企业技术创新和技术改造、实现产业结构调整、提高我国消费品国际竞争力的重要技术支撑,是加强消费品安全监管、规范市场秩序的重要依据。
  要开展好消费品安全标准“筑篱”行动,就要着重抓好顶层设计和共性问题研究,重点加强基础性和通用性消费品安全标准研制,加快完善消费品安全强制性标准。为此,国家质检总局专门成立了全国消费品安全标准化技术委员会,主要负责消费品安全通用基础领域的国家标准制定和修订工作。包括《消费品安全风险评估 通则》、《消费品和有关的服务比较实验 总则》、《消费品使用说明 总则》等一批消费品安全领域的国家标准,逐渐制定和实施。
  中国标准化研究院副院长、全国消费品安全标准化技术委员会秘书长汤万金说,中国标准化研究院在制订消费品标准的时候会站在消费者角度,保护消费者、让消费者用得放心,这是底线。全国消费品安全标准化技术委员会是制定标准的组织平台,是代表消费者的利益来制定相关标准。在消费者需求不断增加,新技术、新材料不断涌现的背景下,对基础研究工作提出了更高的要求,也带来了挑战和机遇。
  在谈到消费品安全标准化技术委员会如何具体“筑篱”时,汤万金表示,主要有三个方面的工作:
  一是完善标准化技术机构,建立跟踪沟通机制。已经建立了家具、文具、家用纺织品等相关的标准化技术委员会,这样为标准的制定从组织提供了保障。因为消费品量大面广,为了应对国内外与消费品安全标准相关的各类事件,大家建立了跟踪沟通机制,既要有有效应对各类事件,又要进行自我完善。大家专门成立了一个叫“消费品安全标准化应急专家组”,作为应急工作平台,主要跟踪美国、欧盟和亚太地区的消费品质量安全事件。把国外相关信息汇总,引导标准的制订,形成机制。这样既了解国际情况又了解国内情况,使大家整个标准化工作形成良性循环。
  二是系统地开展了标准化科研工作。主要包括对国内外消费品安全标准进行比对,“比对”是指多维度多角度的一种比较研究,就是围绕着不同类别的产品,与不同国别,不同国际组织相对应产品的关键指标,进行比较研究。比对的目的就是看大家状态如何?人家状态如何?找出大家有什么差距,哪方面需要改进?用以开展消费品安全标准规划及标准体系建设工作。在标准化领域建立起行业规划,而且这项工作是动态调整优化过程。建立了消费品分类体系,按照类别建立国家标准目录,构建了消费品安全标准体系框架。把制订消费品安全标准过程中涉及到的关键科技问题进行了系统研究,近几年从国家层面,比如支撑计划、行业公益项目,标准工作项目,都对消费品安全标准科研给予了一些支撑。
  三是具体标准制修订工作。有了基础,有了顶层规划,知道大家差距,就落实到制定一批标准,应该说在加强重要消费品安全标准,以及相关基础标准以及检测方法标准等,大家都做了很多实实在在的工作。
  对于消费品安全标准为何始终滞后不能未雨绸缪这个问题,汤万金说明道:首先,从消费者角度,消费者需求变化或者提高,客观上一定是对标准提出新要求。消费者安全标准也一样,比如说前十年或者前二十年认为安全东西,可能现在看来就不安全。其次,是一个相对问题,我国作为出口大国,进口国的技术法规和指令不断提高、更新,对我国消费品安全标准应该也提出了更高的要求,很难及时的、快速的与之进行对接,原因包括产业升级、企业能不能承受、大家的消费水平等等。再次,新技术,新材料的不断涌现,随着人们对一个客观事物或者对产品认识水平不断地提高,对支撑标准基础研究工作提出了更高要求。
  但是,消费品安全标准“筑篱”行动并不仅仅是监管部门和标准制修订部门的事,也需要每个消费者的参与。
  “面对日益复杂的消费品生产工业链,消费者不再是被动的接受者,而成为市场的积极参与者。”欧委会消费者事务司司长杰奎琳•米诺尔曾经说过,“消费者应避免购买劣质产品等危险购买行为,要按说明书正确地使用消费品,还要积极反映使用中出现的问题。”她说,目前的市场预警体系能够快速通报并交换信息,有能力采取紧急措施,因此消费者的积极反馈对消费品安全有着重要意义。
  消费者的反馈能带动法规的制定和标准的实施,以改善消费环境,健全消费品安全的监管机制。米诺尔说:“很多法规和标准都是在安全事件发生之后制定的。从发生安全事件到发生安全事件产品被召回,再到制定安全法规和法案,时间间隔越来越短。现在,常常是事件发生一年甚至一个月之后,法规和标准就出台了。”
   (来源:国家质量监督检验检疫总局网站)
 
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